A Lei de Licitações e Contratos Administrativos (14.133/2021) completará cinco anos em abril deste ano e, entre suas inovações que voltaram a ser objeto de discussão recentemente, está o diálogo competitivo. Trata-se de uma modalidade para objetos complexos: inovação técnica ou tecnológica relevante, necessidade de adaptar soluções de mercado, modelagem jurídica e financeira repleta de incertezas. O diferencial está na inversão da lógica tradicional: antes de consolidar o edital, a Administração dialoga com interessados previamente qualificados para estruturar, em conjunto, as alternativas possíveis. As propostas finais só são apresentadas depois dessa etapa.

De acordo com a Lei, o diálogo competitivo é dividido em três fases (art. 32): pré-seleção dos participantes, com edital público e prazo mínimo de 25 dias úteis; fase de diálogo, com reuniões individuais gravadas em áudio e vídeo, que podem ser conduzidas em rodadas sucessivas de afunilamento; e fase competitiva, com edital final e prazo mínimo de 60 dias úteis, restrita aos participantes pré-selecionados. A legislação também autoriza expressamente o uso da modalidade em concessões comuns e PPPs, com ajustes pontuais nas Leis nº 8.987/1995 e nº 11.079/2004.

A afinidade do instrumento com concessões e PPPs não é acidental. Esses contratos são de longa duração, possuem matrizes de risco complexas e são estruturados com certo grau de incerteza técnica, regulatória e de demanda. O histórico de renegociações ao longo da vigência contratual revela que projetos modelados unilateralmente saem mais incompletos do que deveriam, ainda que se considere certa incompletude inerente a esse tipo de contratação complexa.

A modalidade foi concebida para situações em que a Administração sabe qual problema precisa resolver, mas ainda não consegue ou tem dificuldade para estruturar a melhor solução técnica, jurídica ou financeira. Desde a sua previsão legal, o instrumento tem sido amplamente debatido e elogiado. Na prática, porém, sua adoção permanece bastante limitada.

O Tribunal de Contas da União (TCU) acompanhou as contratações registradas no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) entre agosto de 2021 e junho de 2024 - um universo de 873.887 contratações. Nesse total, apenas duas foram registradas como diálogo competitivo. Embora o próprio TCU ressalve as lacunas e erros de classificação do PNCP, o que se verifica é que o instrumento tem existido muito mais nos manuais e debates do que nas licitações propriamente ditas.

O desafio, no Brasil, é criar segurança institucional para utilizar o instrumento sem que a inovação procedimental se converta, desde o início, em risco de controle ou judicialização. É nesse cenário que o movimento recente do Estado de São Paulo merece atenção: pela primeira vez, um ente federativo tenta institucionalizar o instrumento antes de utilizá-lo, debatendo suas regras com mercado e especialistas antes de vinculá-las a qualquer projeto concreto.

Pode-se dizer que uma das causas é a regulamentação incipiente do instituto, o que pode desencorajar gestores públicos. Em um ambiente de forte aversão ao risco de controle, esse vácuo de regulamentação é relevante para travar uma iniciativa.

Além disso, ela pressupõe interação intensa com licitantes, decisões discricionárias sobre quais soluções avançam e gravação de todas as reuniões. Nesse cenário, a tendência que se verifica é que os gestores, diante de insegurança e falta de preparação, optem pelo caminho mais conhecido. Trata-se de uma reação previsível em um ambiente em que a discricionariedade administrativa sempre conviveu com incerteza quanto aos seus limites. O problema é que essa cautela, quando se torna padrão, preserva o conforto do gestor individual ao custo da inovação na forma como o Estado estrutura seus projetos.

Não se pode deixar de mencionar a questão cultural. A prática em concessões e PPPs se consolidou, nas últimas décadas, em torno de modelos pré-formatados, com a participação do mercado concentrada em audiências públicas, roadshows, reuniões bilaterais e pedidos de esclarecimento. O diálogo competitivo exige uma virada: admitir que, em certos projetos, pode valer a pena abrir o edital antes de fechá-lo, algo que nem sempre é simples de colocar em prática em uma secretaria com cronograma apertado.

Buscando trazer maior efetividade ao instituto, em dezembro/2025, o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, editou a Instrução Normativa SEGES/MGI nº 512, que disciplina detalhadamente o diálogo competitivo no âmbito federal, principalmente para contratações de maior complexidade, que envolvam projetos de tecnologia e infraestrutura, por exemplo. Em janeiro de 2026, a Secretaria de Parcerias em Investimentos do Estado de São Paulo (SPI) abriu a Consulta Pública SPI nº 03/2026 para debater as minutas do edital de pré-seleção e as diretrizes do diálogo competitivo em projetos de infraestrutura - com foco em metrô, trens, corredores de ônibus, rodovias, habitação e saneamento -, com prazo de contribuições até 23 de fevereiro de 2026.

A IN 512/2025 e proposta do Estado de São Paulo são iniciativas importantes, voltadas ao início do uso do diálogo competitivo, o que, em conjunto com outros pontos, podem trazer maior segurança decisória para a utilização da modalidade de licitação.

Para tanto, merece atenção a governança da fase de diálogos. O desafio não está apenas em conduzir as reuniões, mas em demonstrar posteriormente que as decisões foram tomadas com critérios consistentes, de forma isonômica e passível de controle. Vale formalizar parâmetros mínimos para avançar ou descartar soluções, padronizar o registro fundamentado das decisões da comissão, estabelecer política clara de conflitos de interesse para consultores externos e calibrar o equilíbrio entre transparência e proteção de informações sensíveis dos licitantes.

Por fim, também é preciso destacar que o diálogo competitivo não substitui o necessário planejamento do Poder Público. Para uso da modalidade, a Administração deve dispor de estudos preliminares consistentes e ter clareza sobre o problema a ser enfrentado, ainda que permaneçam incertezas relevantes quanto à solução técnica, jurídica ou financeira.

*Luís Baeta é sócio e Gabriele Vasconcellos é advogada do escritório Aroeira Salles.